2013年10月30日，英国女王伊丽莎白二世会同枢密院通过了获得议会主要政党支持的皇家特许状，并在白金汉宫为特许状盖了印章。根据新的皇家特许状，媒体一直争取的所谓“自我约束”的自律体系宣告结束，官方报业监管机构成立。对此，英国《每日邮报》说，皇家特许状颁布的这一天，“英国的言论自由走入黑暗”。英国《太阳报》称，皇家特许状的颁布一点不光彩，完全是各政党密谋决定的，他们的决定让英国持续了300年的言论自由走到尽头。英国主要媒体报端都直言这一天是他们所面对的“最黑暗一天”。英国政界和司法界却认为这一举措解决了当局亟待重拳出击的问题，即媒体在没有监管的情况下没有职业操守甚至发生窃听等连环丑闻。然而，对于英国出版业产生以来国家权力对其监管的历史变迁，确实值得我们认真追溯一下。

英国出版业的出现，始于引进印刷机的英国第一个印刷出版家——威廉·卡克斯顿。1476年，威廉卡克斯顿从德国科隆学习了德国人约翰古登堡改进的活版印刷术，回到英国后在伦敦的西敏斯特教堂建立了第一家印刷所，并于第二年出版了第一本活字印刷书《哲人语录》，从而开创了英国的印刷出版业。英国各地不仅印刷文学书籍，如卡克斯顿翻译出版的《坎特伯雷故事集》《亚瑟王之死》《伊索寓言》《列那狐的故事》等对英国早期文学贡献极大的书籍，而且此后的100多年还不断出现不定期出版的新闻书，以重大事件的报道为主要内容，这类书籍具有新闻的性质，被业内人士视为报纸的最早形态。

英国出版业的方兴未艾，与都铎王朝亨利八世的离婚案和由此引发的宗教改革运动有着很大关系。已婚的亨利八世要与女官安妮博林结婚，首先要与凯瑟琳王后离婚，而天主教是严禁离婚的，若要离婚就需找一个恰当的理由。于是亨利八世得到宠臣沃尔西的指点，利用《旧约利未记》中“没有子嗣”的预言来说明自己当初娶了寡嫂、玷污了长兄阿瑟名声而受到没有子嗣的惩罚，并以此为由向罗马教廷提出离婚，与凯瑟琳对簿公堂。离婚案的不顺利使亨利八世趁机摆脱罗马教廷，宣布国教独立，实行宽容的宗教政策，各式各样的新教思想迅速涌入英国本土。从亨利八世到伊丽莎白一世，极具变化的宗教政策并不能使所有人都能接受，宗教思想在这一时期也比较混乱。因此，光荣革命之前，打击非法的出版业和中伤王室的言论有利于加强中央统治，维护王权的威信。控制舆论、打击非法出版物是加强中央集权的必要手段。1528年，英王亨利八世下令限制印刷业的发展。1530年，在大法官托马斯莫尔的推动下，王室颁布法令，“为反击和抵制该诅咒的路德教异端在国内的散布”而列出14本违禁书，要求书的主人把这些书上交给牧师并向上帝进行忏悔，这标志着王室第一次企图对图书的生产和传播进行限制和控制。1536年亨利八世颁布法令规定：“任何攻击国王及王室威严的书必须在40天内上交给忏悔牧师或大法官莫尔。”

亨利八世和伊丽莎白一世统治时期通过王室法令和国家官僚机构逐步确立起维护绝对主义统治的出版前审查制度。1538年，为巩固国教地位，防止极端改革者对政权的危害，亨利八世颁布法令，要求“禁止或避免用英文印刷错误及异端的观点”，正式建立皇家特许制度，规定所有出版物均须经过特许，否则禁止出版。1557年，玛丽女王下令成立皇家特许出版公司，规定只有经过女王特许的印刷商才能从事印刷出版。因为分散的出版物不利于王朝加强中央统治，尤其是在伊丽莎白一世统治时期，她作为亨利八世与安妮博林私生女的出身遭到民众的质疑。甚至在接见法国使节时，就连法国使节也对她表现出明显的轻视，声称无法判定她是否英国合法女王。1566年，伊丽莎白一世通过英国的王室法院颁布一项旨在规范英国出版业的法令，即《星室法庭法令》（Star Chamber Decree），严厉管制出版活动，法令规定“一切印刷品均须登记”“有搜查、扣押、没收非法出版物及逮捕嫌疑犯的权力”等。这也是英国历史上第一部规范出版业的法令。该法令规定禁止进口和出版违反法规、禁令和印刷特权条例的出版物，并且还授予书商公会监察和查禁违背法令的出版物的特权。这个法令表面上是英国王室同书商公会的合作，但本质上是将书商公会纳入王室的统治之下，即书商公会的出版自由必需得到星室法庭的支持。

《星室法庭法令》的颁布不是根据《大宪章》以来确立的“王在法下”的原则，而是依照国王个人的意愿。因此，根据星法院法令规范的出版业即是国王控制下的出版。1570年，英国女王伊丽莎白一世又将枢密院（君主的顾问机构）的司法委员会改组为直属女王的皇家出版法庭。至资产阶级革命前夕，星室法庭（Star Chamber）一直与枢密院、高等法院等同为英国历史上最重要的专制机器，特别在对出版商的惩治上一直充当急先锋的角色。星室法庭在其辉煌一时的生涯里一度是英国专制制度的象征。美国新闻史学家埃默里评价它是“英国报纸出现前一长段历史中禁止自由发表意见的又一障碍”。

17世纪出版业与政权压制进行了长久的抗争。直至1641年由王室管制出版的“星室法院特许令”在抗争下取消，1694年“报纸执照令”被废除。英国从此开启了整个世界的“出版自由”的历史，“任何人均可办报”。1695年废除《许可证法》，实行出版登记制，建立事后惩罚滥用出版自由行为的制度，标志着出版前检查制度的废止和整个欧洲图书审查制度的衰落。英国成为世界上最早实行追惩制的国家。从此，300多年来英国新闻媒体一直标榜其行业自律体系的完美。然而，近半个世纪以来新闻媒体监管的失却使其连爆窃听等丑闻直接导致了其自律神话的破灭。

虽然英国媒体10月30日还试图争取通过法律途径阻止通过官方监管制度，但未能成功。英国《卫报》抱怨说：“赢得自由表达的权利很难，失去却很容易。”首相卡梅伦认为最终由官方监管媒体的制度的诞生，其最重要的依据之一即皇家特许状。值得注意的是，为什么此次不采取议会立法而是采用起源于1066年古老的皇家特许状（Royal Charter）的形式，即由英国国王签发的正式文书来确定？这是因为“皇家特许状”自产生那天起其本身就具备了契约的性质。依照古老的惯例，皇家特许状写在羊皮纸上，不同于具有时效性的委任状或者令状，它具有永久有效的特性。新的皇家特许状不仅规定了新的监督机构拥有的权利与责任，也保证了政府或机构本身均无法对其轻易修改的性质。正如英国《经济学人》的评价：“王室特许有1000年的历史，东印度公司和BBC都有特许。如果媒体监管也有王室特许，意味着无需立法就有坚实的监管基础。”

依照女王盖有印章的皇家特许状建立媒体监管机构可以使政府免受“侵犯新闻自由”的指责。另外，无论英国各家媒体如何抨击和抵制，作为政府绝对不能再放任所谓媒体自由而放弃充当“守夜人”和“看门人”的责任，连曝丑闻的事实已经证明放任的后果势必会损坏国家形象。而英国媒体监管无论采取怎样的形式，其目的无疑是明确的，即找到一条能够维系政府体制和媒体行业健康有序运行的平衡的路径。新闻媒体监管，在信息爆炸和传播手段多样化的大数据时代里，无疑是一个试图兼顾各方利益、保持新闻媒体自由和维护道德操守的动态过程。

（原文标题：《徐华娟：英国媒体监管的前世今生》）